Kolejna odsłona batalii o przyszłość spółdzielczości mieszkaniowej

Jerzy Borowczak nie ustaje w swoich staraniach o wprowadzenie nowych przepisów dotyczących spółdzielczości mieszkaniowej. Przepisów, które byłyby kompromisem, pomiędzy oczekiwaniami samych spółdzielców, jak i lokatorów. Niestety wciąż, nie wiedzieć czemu, istnieją zakusy na zlikwidowanie tej formy działalności. Znowu na horyzoncie pojawiła się klubowa koleżanka Jerzego Borowczaka, posłanka Lidia Staroń. Mimo, iż w poprzedniej kadencji jej mocno kontrowersyjny projekt  został zmiażdżony przez konstytucjonalistów i znawców prawa, posłanka z Olsztyna nie ustaje w swojej działalności. Niedawno spore zaniepokojenie spółdzielców wzbudziło pismo, które Lidia Staroń wystosowała do posłów Platformy Obywatelskiej.

 Posłanka Staroń po raz kolejny podjęła starania o unicestwienie spółdzielczości mieszkaniowej. Mimo, iż jej walka, bezowocnie trwa już od ponad dekady, nie poddaje się. Zmiany, które proponuje, w praktyce miały doprowadzić do zlikwidowania tej formy działalności. Nie zgadza się na to jednak większość posłów klubu PO, w tym oczywiście Jerzy Borowczak, który już w poprzedniej kadencji wyrósł na głównego oponenta Lidii Staroń.

Nie rozumiem tego uporu pani Staroń – mówi Jerzy Borowczak. – Kiedy analizowaliśmy pracę posłanki w poprzedniej kadencji, wnioski były oczywiste – to bubel prawny, który byłby fatalny w skutkach. Były zapewnienia, że jego autorka nie będzie już kierować pracami nad tą ustawą. Ale, jak widać się nie poddaje. Nie dopuszczę do tego, aby zlikwidowano spółdzielczość mieszkaniową. Powtarzam, są potrzebne nowe przepisy, jednak takie, które zarówno ochronią lokatorów spółdzielni, jak i same spółdzielnie, którym musimy dać dalszą możliwość rozwoju. Nie zgadzam się również na to, aby patrzeć na spółdzielczość przez pryzmat patologii i nieuczciwości. Znam wiele spółdzielni mieszkaniowych, które radzą sobie świetnie, a ich mieszkańcy są bardzo zadowoleni. Nie wiem, dlaczego pani Staroń dalej trwa w uporze. Analiza jej nowego projektu, który jest starą wersją „po liftingu”, pokazuje jasno – jest on sprzeczny z konstytucją i obowiązującym prawem. Nie dopuszczę do tego, aby został on przyjęty i myślę, że nie ma praktycznie na to szans. Pani Staroń nie ma wielkiego poparcia w klubie Platformy dla swojego dzieła.

Jerzy Borowczak natychmiast zareagował na pismo Lidii Staroń:

PREZYDIUM KLUBU PARLAMENTARNEGO PLATFORMY OBYWATELSKIEJ

Pan Przewodniczący Rafał Grupiński

 

Szanowny Panie Przewodniczący,

W odpowiedzi na pismo wystosowane przez posłankę Lidię Staroń w sprawie przygotowywanej przez Nią ustawy o spółdzielczości mieszkaniowej, pragnę zapytać, czy stanowisko Pani posłanki jest również stanowiskiem Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej?

Pani Staroń pracuje nad ustawą o spółdzielczości od V kadencji Sejmu, czyli już blisko dekadę, kompromitując jej poziomem merytorycznym, zarówno polski parlament, jak i Platformę Obywatelską. Sam mieszkam na terenie, w którym działają 3 spółdzielnie mieszkaniowe, liczące razem 55 tysięcy mieszkańców. Dodam, że mieszkańców zadowolonych z zarządzania ich majątkiem przez spółdzielców. W przeciwieństwie do posłanki Staroń, nie docierają do mnie sygnały o nieprawidłowościach, czy wręcz patologii gnieżdżących się w spółdzielniach mieszkaniowych. Co więcej, trójmiejskie spółdzielnie są w znakomitej większości przykładem świetnej organizacji i właściwego zarządzania majątkiem lokatorów. Populistyczne hasła i uwypuklanie do rangi problemu, pojedynczych przypadków naruszeń prawa w spółdzielniach mieszkaniowych nie może być usprawiedliwieniem prywatnej vendetty posłanki Stroń na środowisku spółdzielczym.

Przygotowywana przez posłankę Staroń ustawa, od początku budziła szereg kontrowersji. Jej poziom merytoryczny również – przypomnę, że wniesiono do niej ponad 100 poprawek (!). Na proponowanym projekcie suchej nitki nie pozostawiają również eksperci (vide ekspertyza prawna prof. Chmaja), którzy kategorycznie twierdzą, iż proponowana ustawa jest w sprzeczności z polską konstytucją, jak również z prawem europejskim. W praktyce, proponowane przepisy doprowadzą do likwidacji spółdzielczości mieszkaniowej, jako formy działalności. Dlaczego do tego doprowadzać, skoro większość spółdzielni działa sprawnie i właściwie zarządza majątkiem swoich blisko 3,5 mln członków? Dodam, że wbrew powszechnej opinii, spółdzielczość mieszkaniowa nie jest jakimś komunistycznym wymysłem. Przykłady z Anglii, Szwecji, Niemiec, czy Kanady pokazują, że spółdzielczość mieszkaniowa może skutecznie funkcjonować i dalej się rozwijać. Dlaczego więc mamy doprowadzać do unicestwienia tej formy działalności? Jakie mamy prawo, żeby ingerować w czyjąś własność, bo przecież własność spółdzielcza nie jest własnością państwową? Dlaczego mamy uszczęśliwiać środowisko spółdzielcze na siłę?

Wobec powyższego, oczekuję odpowiedzi na kilka pytań:

– czy stanowisko posłanki Lidii Staroń jest stanowiskiem Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej?

Osobiście znam stanowisko przynajmniej kilkunastu posłów PO, którzy absolutnie nie zgadzają się z proponowanymi przepisami. Dodam również, iż przeciwny tej ustawie jest również marszałek Senatu Bogdan Borusewicz. Pozwolę sobie zacytować wypowiedź Pana marszałka wygłoszoną w Gdańsku we wrześniu 2011 roku: „Projekt autorstwa Lidii Staroń był bublem prawnym. Późno zdaliśmy sobie z tego sprawę, bo zaufaliśmy naszej klubowej koleżance. Cóż, czasami nasze zaufanie wystawione zostaje na szwank. Nie wiem, czy projekt ustawy o spółdzielczości mieszkaniowej miał być zemstą na kimś, czy też był jakąś grą interesów? Dobrze się stało, że interwencja Jurka Borowczaka dała temu kres. Na pewno nie widzę możliwości, aby dalej pracowała nad tym posłanka Staroń.”

– Czy wobec powyższego, posłanka Lidia Staroń, która z wielkim uporem dąży do likwidacji spółdzielczość mieszkaniowej i której działanie ewidentnie nosi znamiona prywatnej wojny z tym środowiskiem, jest właściwą osobą do kierowania pracami przy projekcie ustawy o spółdzielczości mieszkaniowej?

Czy ewentualne stanowisko Klubu nie powinno zostać skonsultowane z naszym koalicjantem? Podczas czerwcowego zjazdu spółdzielczości w Warszawie, premier Waldemar Pawlak jednoznacznie stwierdził, iż nie poprze przygotowywanego przez posłów PO projektu ustawy. Po co więc pracować nad projektem, który nie ma szans na poparcie koalicji, a do tego istnieją uzasadnione obawy, iż zostanie on zawetowany przez prezydenta i Trybunał Konstytucyjny, gdyż jest rażącym zamachem na spółdzielczość mieszkaniową, jako formę działalności?

Osobiście apeluję o odrzucenie projektu posłanki Staroń i z uwagi na podejrzenia o nieczyste intencje przy jego powstawaniu, odsunięcie naszej klubowej koleżanki od dalszych prac nad tą ustawą. Nie twierdzę, że przepisy dotyczące spółdzielczości mieszkaniowej nie są konieczne. Wręcz przeciwnie, są niezbędne, aby umożliwić jej dalszy rozwój (w dzisiejszych czasach spółdzielczość jest szansą dla młodych ludzi na własne lokum) i ochronić lokatorów przed ewentualnymi patologiami. Nie mogą jednak doprowadzać do likwidacji dobrze działających i sprawnych organizacji. Uważam, iż w chwili obecnej mamy wiele ważniejszych spraw państwowych, niż uszczęśliwianie na siłę spółdzielców.

 

„Nowy” projekt ustawy autorstwa Lidii Staroń w niewielkim stopniu różni się od jego pierwotnej wersji, która została zmiażdżona w poprzedniej kadencji. Nie zraża to jednak posłanki PO, która nadal prowadzi swoją wendettę na środowisku spółdzielczym. Dowodem tego jest opinia prof. Chmaja, zamówiona przez Biuro Analiz Sejmowych, który nie pozostawia suchej nitki na tym projekcie i wskazuje jego niezgodność z konstytucją.

Opinia Prawna

 w przedmiocie:

 oceny zgodności z Konstytucją projektu ustawy
o spółdzielniach mieszkaniowych  wniesionego
do Sejmu RP dnia 5 kwietnia 2012 r.

 sporządzona: 26 maja 2012 r. w Warszawie

 

  1. 1.      Zagadnienia ogólne

 

Podjęcie prac nad nową ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych jest odpowiedzią na powszechne przekonanie o potrzebie gruntownej rewizji tej materii. Wielokrotne, obszerne nowelizacje oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sprawiły, że obowiązująca ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2001 nr 4 poz. 27) stała się mało czytelna i niefunkcjonalna.[1] W konsekwencji, złożoność i niejasność jej sformułowań prowadzi do wniosku, że obecny stan prawny łamie zasady określoności przepisów prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzone z art. 2 Konstytucji. Na potrzebę gruntownych zmian w tej materii wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, podkreślając, że kolejne nowelizacje realizowały często sprzeczne wizje roli i zasad funkcjonowania spółdzielczości mieszkaniowej, w konsekwencji czego budzą wątpliwości z punktu widzenia zasady pewności prawa oraz zasady ochrony zaufania do państwa i prawa.[2] (zob. wyrok TK z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt SK 19/09, OTK Z.U. 2010/8A/83, wyrok TK z dnia  17 grudnia 2008 r., sygn. akt P 16/08, OTK Z.U. nr 10/A/2008).

 

Poselski projekt nowej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (dalej: Projekt)  został wniesiony do Sejmu RP dnia 5 kwietnia 2012 r., a następnie skierowany do Komisji Ustawodawczej. Projekt ten, w chwili obecnej skierowany do konsultacji, nie otrzymał dotychczas formy druku sejmowego.

 

Niniejsza opinia stanowi ocenę konstytucyjności przedmiotowego Projektu ustawy. Podstawę oceny analizowanego Projektu w zleconym Opiniującemu zakresie stanowią przepisy: art. 2, art. 58 ust. 1, art. 65 ust. 2 oraz art. 65 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Przepisy te stanowią adekwatny wzorzec kontroli, bowiem przedmiot regulacji przepisów Projektu objęty jest zakresem wymienionych norm ustawy zasadniczej.

 

  1. 2.      Ocena zgodności Projektu z art. 2 Konstytucji

 

Art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Z treści wskazanej zasady Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował liczne zasady szczegółowe, które winny być wzorcem kontroli analizowanego przepisu, tj.: zasadę zaufania obywateli do państwa, zasadę proporcjonalności oraz zasadę przyzwoitej legislacji. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał znaczenie i potrzebę zapewnienia zgodności  ustaw z przywołanymi zasadami.[3]

 

W opiniowanym Projekcie ustawy istotne znaczenie ma zasada przyzwoitej legislacji, wyznaczająca reguły działania ustawodawcy w procesie legislacyjnym tak, by tworzone prawo było racjonalne i stanowiło pełną ochronę jego adresatów. Z zasady przyzwoitej legislacji płynie zasada dostatecznej określoności przepisów prawa, czyli stanowienia norm jasnych, pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków w nich zawartych, norm niebudzących wątpliwości interpretacyjnych i niepowodujących rozbieżności w procesie ich stosowania. Regulacją pomocną przy analizie dostatecznej określoności przepisów jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (dalej: ZTP). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunały Konstytucyjnego, „ustawodawca nie może w swej działalności legislacyjnej ignorować reguł wyrażonych w ZTP. Autonomia ustawodawcy dotyczy bowiem treści ustanawianych rozwiązań (o ile nie naruszają one Konstytucji), nie zaś ich formy, która powinna być poddana jednolitym prawidłom” (wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt
K 24/00, OTK Z.U. 2001 / 3 / 51).

 

Z zasadą przyzwoitej legislacji i obowiązkiem dochowania reguły dostatecznej określoności przepisów prawa łączy się także zasada zaufania do państwa i  prawa przez nie stanowionego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny „ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej przez organy państwa” (zob. wyrok TK z dnia 27 listopada 1997 r., sygn. U 11/97, OTK 1997, Nr 5-6, poz. 67). Niejasność i nieprecyzyjność przepisów powoduje w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa przez nie stanowionego.

Opiniowany Projekt może budzić poważne wątpliwości co do realizacji zasad przyzwoitej legislacji oraz zasad zaufania do państwa i prawa przez nie stanowionego. W szczególności, przyjęte rozwiązania prowadzą do sporych niespójności i zastosowania sformułowań niepoprawnych z punktu widzenia językowego i logicznego.[4] Przede wszystkim konstrukcja Projektu nie zapewnia jasnego podziału między przepisy ogólne a przepisy szczególne.[5] W rozdziale pierwszym, zatytułowanym „przepisy ogólne”  odnajdujemy zarówno przepisy ogólne jak i szczególne (zob. art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 2 i nast. Projektu). Ponadto, objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów znajdują się dopiero w art. 5 i 6 Projektu, co wpływa na niejasną strukturę Projektu oraz małą czytelność słowniczka definicji. Co więcej, w słowniczku definicji brak tej podstawowej, mianowicie definicji „spółdzielni mieszkaniowej”.  Zgodnie z § 146 ZTP, w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia  jeżeli dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości lub znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Natomiast pojęcie „spółdzielni mieszkaniowej” jest bez wątpienia kluczowe dla przedmiotu Projektu, a charakter prawny spółdzielni mieszkaniowej może budzić wątpliwości interpretacyjne.

 

Dalsze wątpliwości budzi wprowadzenie terminu i uregulowanie ekspektatywy odrębnej własności lokalu, zarówno w art. 35 Projektu jak i art. 44, który wprowadza zmiany w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. nr 85 poz. 388; dalej: ustawa o własności lokali; u.w.l.).[6] W przypadku wejścia w życie Projektu w proponowanej formie, ekspektatywa odrębnej własności lokali byłaby uregulowana w dwóch odrębnych aktach prawnych – art. 9 ustawy o własności lokali byłby odzwierciedleniem art. 35 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

 

Wobec powyższego, nasuwa się oczywiste pytanie o stosunek, jaki zachodzi między obiema instytucjami. Jeżeli zamiarem Projektodawcy jest ich utożsamienie, nie powinien on powtarzać przepisów ich regulujących w obu aktach. W takiej sytuacji Projektodawca powinien posłużyć się odesłaniem do odpowiedniej regulacji w innej ustawie. Jeżeli zaś celem Projektodawcy jest zaś stworzenie dwóch odrębnych instytucji, zasadne jest przypisanie im odrębnych określeń. Zgodnie bowiem z § 10 ZTP: „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami”.

 

Podkreślić przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność stosowania spójnej terminologii w aktach prawnych. W wyroku z dnia 14 września 2001 r. (sygn. akt SK 11/00, OTK 2001, nr 6, poz. 166), stwierdził, że „niedopuszczalne jest stanowienie przepisów prawa, w których używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację. W przypadku gdy w różnych aktach prawnych użyto tak samo brzmiącego pojęcia, jest wymagane, by każdy akt prawny zawierał precyzyjną definicję pojęcia…”.[7] Zakładając więc racjonalność Projektodawcy należy uznać, że obie ekspektatywy odrębnej własności lokalu są tożsamym prawem. W konsekwencji wątpliwości budzi powtórzenie, w szczególności niedokładne, przepisów je regulujących.[8]

 

Równocześnie warto zaznaczyć, że przyjęcie zmian do ustawy o własności lokali
w tak szerokim zakresie poprzez regulacje zawarte w Rozdziale 6 Projektu („Zmiany
w przepisach obowiązujących”) jest sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji. Zmiany innych aktów prawnych w ustawie powinny mieć na celu jedynie zapewnienie spójności przyjmowanej ustawy z aktami już obowiązującymi. Projektodawca natomiast nie tylko wprowadza do Projektu gruntowne zmiany w ustawie o własności lokali, ale także zmienia istotnie status prawny instytucji kluczowej dla tej ustawy, tj. wspólnoty mieszkaniowej (zob. art. 44 Projektu). Zgodnie natomiast z § 3 ZTP „ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą”. Znaczenie tej zasady potwierdził Trybunał Konstytucyjny wskazując, że „pojęcie ustawy zakłada, że jest to akt prawny regulujący pewną dziedzinę życia społecznego i zbudowany w pewien usystematyzowany, racjonalny i logiczny sposób. (…) Wynika stąd generalny zakaz dowolnego „obudowywania” projektów ustaw
w trakcie postępowania ustawodawczego rozwiązaniami niezwiązanymi z materią, której ustawa dotyczy” (wyrok TK z dnia 24 marca 2004 r. sygn. K 37/03, OTK Z.U. 21/3A/2004). W konsekwencji, wprowadzenie zasadniczych zmian do ustawy o własności lokali decyduje o nadaniu Projektowi charakteru ustawy zmieniającej ustawę o własności lokali. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji.

 

Kolejna niespójność i oczywisty błąd konstrukcyjny pojawia się w art. 17 ust 1. Projektu wprowadzającym normę sankcjonującą. W hipotezie tej normy wskazano przypadki „zaległości [członka spółdzielni] z zapłatą opłat (…), rażącego lub uporczywego wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania tej osoby czyniącego korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym”, natomiast w dyspozycji możliwość żądania przez spółdzielnię orzeczenia przez sąd o wygaśnięciu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. W art. 17 ust 1. zd. 2 czytamy jednak, że sąd oddali powództwo, jeżeli „członek spółdzielni uiści wszystkie zaległe opłaty”. W konsekwencji norma ta jest niepełna, gdyż zachowanie określone jako  „rażące lub uporczywe wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi” pozostaje bez sankcji w przypadku, gdy członek spółdzielni nie zalega z zapłatą opłat. Analizując wskazany przepis należy pamiętać, że „(…) niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa.” (wyrok TK z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 90).

 

Powyższe wnioski wskazują na liczne zastrzeżenia w stosunku do Projektu będące skutkiem niestosowania przez Projektodawcę zasad techniki prawodawczej. W konsekwencji, analizowany Projekt w ocenie Opiniującego budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami przyzwoitej legislacji (zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa) oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

 

  1. 3.      Ocena zgodności z Konstytucją instytucji quasi-zasiedzenia z art. 45 Projektu

 

Poważne zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjności budzi regulacja zawarta w art. 45 Projektu. Podstawę oceny konstytucyjności analizowanej instytucji stanowić powinny przepisy: art. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przepisy te gwarantują ochronę podstawowych zasad konstytucyjnych: przedstawioną wyżej zasadę przyzwoitej legislacji, a także zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności oraz zasadę nieingerencji w istotę prawa własności.

 

Art. 45 Projektu zawiera instytucję porządkującą stan prawny gruntów będących w posiadaniu spółdzielni w dniu 5 grudnia 1990 r., na których spółdzielnia (lub jej poprzednik prawny) wybudowała budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem. Projektodawca proponuje, by po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie spółdzielnia nabyła własność takich gruntów „przez zasiedzenie, w takim zakresie, w jakim grunt ten jest niezbędny do prawidłowego korzystania z budynków i innych urządzeń”. Warto zauważyć, że bardzo podobna regulacja była już przedmiotem rozważań w zakresie jej konstytucyjności. Mowa tu o art. 35 ust. 41 obowiązującej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który został uznany za niezgodny z Konstytucją w wyroku z 20 października 2010 r. (sygn. akt P 34/08, OTK Z.U. 2010/8A/84), w następstwie czego utracił moc.

 

Należy zauważyć, że art. 45 Projektu wprowadza rozwiązanie asystemowe, przenoszące instytucję zasiedzenia z kodeksu cywilnego na grunt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Takie rozwiązania były już przedmiotem krytycznej oceny Trybunału, który wskazał na naruszenie art. 2 Konstytucji. Odnosząc się do instytucji hipoteki Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „racjonalny ustawodawca nie może w szczególności tworzyć przepisów sprzecznych z ukształtowanym systemem prawnym, naruszających istotę danej instytucji prawnej. To podważa także zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji” (wyrok TK z 26 listopada 2007 r. sygn. P 24/06, OTK nr 10/A/2007, poz. 126). Na cytowane orzeczenie zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny oceniając konstytucyjność art. 35 ust. 41 u.s.m. (wyrok o sygn. P 34/08), wskazując równocześnie, iż instytucja quasi-zasiedzenia zmienia znacznie istotę zasiedzenia z kodeksu cywilnego.

 

W opiniowanym art. 45 Projektu przesłanki quasi-zasiedzenia w ogromnym stopniu różnią się od regulacji kodeksowej. Przede wszystkim nabycia własności nie uzależniono od dobrej lub złej wiary posiadacza. Co więcej, do nabycia wystarczy, aby spółdzielnia była posiadaczem zależnym gruntów, niekoniecznie posiadając go podobnie jak właściciel (posiadacz samoistny). W konsekwencji, zasiedzenie w wersji zaproponowanej prze Projektodawcę przypomina bardziej instytucję wywłaszczenia niż instytucję zasiedzenia z kodeksu cywilnego (tak też: Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 17 listopada 2010 r. w przedmiocie projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych).

 

W przytoczonym wyżej wyroku (sygn. P 34/08) Trybunał Konstytucyjny odniósł się krytycznie także do wielu innych aspektów regulacji quasi-zasiedzenia, takich jak problemy związane z nabyciem gruntów ex lege czy posługiwanie się nieadekwatnymi konstrukcjami prawnymi, konkludując, iż przyjęcie takiej konstrukcji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Proponowana obecnie przez Projektodawcę instytucja powiela w znacznym stopniu zakwestionowany przez Trybunał art. 35 ust. 41.  W konsekwencji, art. 45 Projektu, w przypadku badania jego konstytucyjności, może zostać uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niegodny z art. 2 Konstytucji.

 

Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że utrata własności gruntów na podstawie quasi-zasiedzenia z punktu widzenia rzeczywistego właściciela nieruchomości ma charakter przymusowy i nieodpłatny. Co więcej, „następuje bez poszanowania dla tradycyjnych instytucji prawnych (zasiedzenie i roszczenie o wykup w sensie kodeksowym), które – jak można się spodziewać – są znane właścicielom wyzuwanym z własności na podstawie tradycyjnych instytucji umożliwiających nabycie cudzego gruntu” (wyrok TK o sygn. P 34/08,). Ponadto, nabycie poprzez quasi-zasiedzenie jest ukształtowane jako pierwotne, co eliminuje możliwość ochrony praw osób trzecich, roszczących sobie uprawnienia do gruntów. Wszystkie te zarzuty pozostają w związku z art. 45 Projektu, który również nie wprowadza jakiejkolwiek instytucji ochrony właścicieli przedmiotowych gruntów. W konsekwencji, może on zostać uznany za niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa.

 

Natomiast okoliczność odmiennego, gorszego traktowania właścicieli pozbawionych własności w trybie art. 45 Projektu, niż właścicieli pozbawianych własności w takich trybach jak zasiedzenie czy wywłaszczenie może być uznane za naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantującego równą dla wszystkich ochronę prawną własności.

 

Wobec powyższego, regulację z art. 45 Projektu wprowadzająca asystemową i niespójną instytucję quasi-zasiedzenia należy uznać za niezgodną z art. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Warto przy tym podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnosiło się krytycznie do wprowadzania tego rodzaju instytucji.

 

  1. 4.      Ocena zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 4 Projektu.

 

Podstawę oceny konstytucyjności art. 6 ust 4 Projektu stanowi art. 58 ust. 1 Konstytucji, zawierający zasadę wolności zrzeszania się. Przepis ten stanowi adekwatny wzorzec kontroli, ponieważ regulacja Projektu objęta jest zakresem wskazanej normy ustawy zasadniczej.

 

Przynależność do różnych dobrowolnych organizacji i działalność w nich stanowi przejaw indywidualności człowieka, przyczynia się do jego samorealizacji, podkreśla wolność i niezależność od państwa. Funkcjonowanie różnego typu zrzeszeń, opierających się na dobrowolnej, społecznej pracy ich członków, służących nie tylko zaspokojeniu prywatnych celów, ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia statusu prawnego jednostki. Ujmowane być może również jako element społeczeństwa obywatelskiego, a więc sfery życia społecznego o pewnej autonomii wobec władz publicznych.[9]

 

Przepisy art. 58 Konstytucji mają charakter ogólny, ponieważ zawierają uniwersalny zakres podmiotowy. Odnoszą się do wszystkich form zrzeszania się, z wyjątkiem tych, które Ustrojodawca wyłączył do odrębnego uregulowania. Form zrzeszania się na gruncie polskiego prawa jest wiele. Można tu wymienić stowarzyszenia, ruchy obywatelskie, związki zawodowe, organizacje pracodawców, związki wyznaniowe, organizacje społeczno-zawodowe rolników, a także spółdzielnie.

 

Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny z zasada wolności zrzeszania się, rozumianą jako możliwość organizowania się społeczeństwa, prowadzenia różnorodnej działalności poprzez tworzenie zrzeszeń, utożsamia także zasadę dobrowolności (wolności negatywnej) zrzeszania się, czyli zakaz ustanawiania przymusowego członkowstwa w takich zrzeszeniach (zob. wyrok TK z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt K 23/07, OTK Z.U. 100/6/A/2008).[10]

 

Art. 6 ust. 4 Projektu wprowadza zasadę związania członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej z prawem do lokalu. Zgodnie z nim „członkami spółdzielni są jej założyciele oraz osoby, które złożyły oświadczenia o przystąpieniu i zostały przyjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia .. r. o spółdzielniach, jak również osoby, którym przysługuje ekspektatywa prawa odrębnej własności lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, choćby nie złożyły oświadczenia o przystąpieniu i nie zostały przyjęte, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6”.[11]

 

Wskazane unormowanie budzi poważne wątpliwości pod względem zgodności
z Konstytucją, w tym w szczególności zasadą wolności zrzeszania się wyrażoną  art. 58 ust. 1 Konstytucji. O dobrowolności zrzeszania się w spółdzielniach zapewnia także ustawa z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1. § 1 ustawy „spółdzielnia jest  dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób..”. Na temat związania prawa spółdzielczego z członkowstwem w spółdzielni wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 marca 2004 r., wskazując na dobrowolność jako cechę wyróżniającą spółdzielnię (sygn. akt K 32/03).

 

Projektodawca zdecydował się związać członkowstwo w spółdzielni mieszkaniowej z prawem do lokalu. W konsekwencji osoba, której przysługuje prawo do lokalu lub ekspektatywa takiego prawa, staje się ex lege członkiem spółdzielni. W rezultacie regulacja zawarta w art. 6 ust. 4 Projektu jest bez wątpienia rodzajem przymusu członkowstwa w spółdzielni. Wprawdzie osoba, która zdecyduje się na nabycie prawa do lokalu czyni to świadomie i dobrowolnie, ale są sytuacje, kiedy taka dobrowolność nie występuje . Przede wszystkim należy podkreślić, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz jego ekspektatywa zostały określone przez Projektodawcę jako prawa zbywalne oraz przechodzące na spadkobierców (zob. art. 22 i 35 Projektu). W przypadku ich dziedziczenia, spadkobiercy stają się ex lege członkami spółdzielni w związku z czym dobrowolność członkostwa w formie zrzeszania się, jaką jest spółdzielnia, staje się iluzoryczna.

 

Wobec powyższego, zdaniem Opiniującego związanie członkowstwa w spółdzielni z prawem do lokalu, a tym samym ustanowienie przymusowego członkostwa w spółdzielni, nie jest zgodne z zasadą wolności i dobrowolności zrzeszania się wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji.

 

  1. 5.      Konkluzje.

 

  • Przedstawiony do opinii Projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych posiada szereg przepisów, które wzbudzają wątpliwości co do ich konstytucyjności.

 

  • Projektodawcy nie udało się zrealizować zasady przyzwoitej legislacji oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonych z art. 2 Konstytucji. W szczególności, przy tworzeniu Projektu nie zostały zachowane Zasady Techniki Prawodawczej – niektóre przyjęte przez Projektodawcę pojęcia są niespójne, a konstruowane normy nie pozwalają ustalić jednoznacznej treści praw i obowiązków w nich zawartych.

 

  • Projekt zawiera instytucje, które stoją w oczywistej sprzeczności z Konstytucją, mianowicie konstrukcję quasi-zasiedzenia gruntów przez spółdzielnię oraz związanie członkostwa w spółdzielni z prawem do lokalu. Przepisy te stoją w sprzeczności  z art. 2, art. 58 ust. 1, art. 65 ust. 2 oraz art. 65 ust. 3 Konstytucji. Co więcej, podobne regulacje zostały poddane jednoznacznej krytyce przez Trybunał Konstytucyjny.

 

  • Dalsze prace nad Projektem mogą być prowadzone, ale po gruntownej zmianie przepisów, które budzą wątpliwości co do ich konstytucyjności oraz po zmianie rozdziału pierwszego projektu.

 

 

/Prof. dr hab. Marek Chmaj/


[1] Zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01; z 30 marca 2004 r., sygn. K 32/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 22; z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02; z 21 grudnia 2005 r., sygn. SK 10/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 139; z 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181; z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110)

[2]Zob. wyrok TK z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt SK 19/09, OTK Z.U. 2010/8A/83, wyrok TK z dnia  17 grudnia 2008 r., sygn. akt P 16/08, OTK Z.U. nr 10/A/2008

[3] Zob. wyrok TK z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/2001, Dz. U. 2001 r. Nr 131 poz. 1478

[4] Zob. wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK rok 2001, Nr 3, poz. 51: „Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego – dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwana na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów”

[5] Zob. § 20. 1. ZTP „W przepisach merytorycznych można wydzielić przepisy ogólne i przepisy szczegółowe.”,  oraz § 20. 2 ZTP „Wydzielone przepisy ogólne oznacza się nazwą „Przepisy ogólne”; można je systematyzować w grupy tematyczne i oznaczać nazwami charakteryzującymi treść każdej z grup.”

[6] Należy zauważyć, że w obowiązująca ustawa o własności lokali mówi o „roszczeniu o ustanowienie odrębnej własności lokalu”.

[7]Zob. także § 10 ZTP: „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń,
a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

[8] Zob. § 4. 1 ZTP: „Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach.”

[9] P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zrzeszania się, w: B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 591.

[10] Na marginesie zaznaczyć można, że o zakazie zmuszania do przynależności do jakiegokolwiek stowarzyszenia mowa także w ustawodawstwie międzynarodowym (zob. art. 20 ust. 2 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10 grudnia 1948).

[11] (Podkreślenie dodano)